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  一、中国民间组织的主要功能

  
西方语境中的中国社会“细胞化”推论,主要指国家政治权威刚性力量不断强化,并迫使过去“天高皇帝远”的边远社区,全面系统地沦为被控制状态中的“网络单元”;而传统社会中相对独立自治的最基层社区的“国家化”趋势逐步成为社会常态,国家与社会之间的博弈关系失去平衡,呈现出向国家权威“一边倒”的泛国家主义化现象。但“细胞化”理论本身只是西方汉学家关于中国国家与社会关系的一种分析范式,它能否成为一种通行的分析工具尚是一个极具争议的命题。

  第一,民间组织具有重要的组织功能。民间组织可以聚合个体的力量,形成集体的力量,使分散的公民有效组织起来,从而提升公民的社会行为能力,平衡国家与市场的权力。所谓社会行为能力,就是社会组织或者社会群体为追求一定的共同目标而形成的以集体行动和组织机制作为基本方式的行动能力。提升公民的社会行为能力,关键在于要促进民间组织的发展。托克维尔(D’alexis
De
Tocqueville)指出:“在民主国家里,全体公民都是独立的,但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业,其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此,他们如不学会自动地互助,就将全都陷入无能为力的状态。”
[1]
通过参与民间组织,分散的公民联合起来,就可以改变这种状态,并产生强大的有影响力的作用。

陶庆  

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这两种不同形态的政治参与方式,虽然并存于同一个时代与同一种政治制度之下,但它们展现出的两种不同的政治参与方式,在民主范式、民主过程和民主价值等方面仍各有特色。当代中国公民政治参与的两种不同方式,并不仅仅局限于特定区域的时空环境,往往相辅相成。一些公民特别是民营企业主往往以地方党委、政府主导的“政治安排”形式参与当地政治活动,但这并不是该地区公民政治参与的唯一形态;该区域同时也存在着公民合群结社以民间自治形式“政治嵌入”到当地政治活动中的“正当妥协”式民主。同样,另一些地区的公民合群结社,以“政治嵌入”形态来参与当地政治活动,也并不是该地区公民政治参与的唯一形态;因为该地区同时也存在着公民以个人身份在党委、政府“政治安排”下担任诸如代表、委员等职务的政治参与现象,只不过该地区公民以民间结社“政治嵌入”到地方政治活动的现象比较“显著”而已。

  所谓双重管理体制指的是,民间组织的登记管理机关和业务主管单位对民间组织实行双重管理的体制。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体/民办非企业单位的登记管理机关。登记管理机关履行下列监督管理职责:负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案;对社会团体实施年度检查;对社会团体违反社会团体登记管理条例的问题进行监督检查,对社会团体违反社会团体登记管理条例的行为给予行政处罚。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体/民办非企业单位的业务主管单位。业务主管单位履行下列监督管理职责:负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;负责社会团体年度检查的初审;协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;会同有关机关指导社会团体的清算事宜。现有双重管理体制的根本目的在于防止民间组织的快速发展。双重管理既增加了政府管理成本,也给民间组织增加了负担。

  
从法哲学的角度来看,民间结社活动的广泛兴起,是公民权利意识的回归与复苏;公民在体制内被“政治安排”的利益聚合机制,向着公民合群结社在体制外“政治嵌入”的机制演进,不仅是人民主权与国家主权之间的法理关系在当下中国的重新梳理,而且是对被扭曲的法理原则的矫正与重塑。换言之,公民个体从被国家权威“政治安排”,转变到自觉结成社会共同体,再发展为政治共同体——民间自治组织,“政治嵌入”到当地社会的政治活动中;这一公民利益表达与聚合机制的转型,实现了人民主权对国家主权的道德性制约方式,逐步演变为制度性制约方式的政治发展。

  第四,民间组织的发展壮大有利于培育积极健康的政治文化。政治文化是指人类在政治活动过程中积淀下来的相对稳定的政治认知、政治态度、政治情感和政治信仰等精神层面的因素。政治文化影响着人们的政治态度,塑造着人们的政治行为模式,从而对一个国家政治发展的进程会产生重大影响。西方学者进行的跨国比较研究和现代化研究显示,传统社会与现代社会的差异不仅体现在制度安排方面,而且也体现在政治文化方面;民主政治制度的良好运转,需要以民主的政治文化为条件。美国学者罗伯特·
D.帕特南(Robert D.
Putnam)通过对20世纪70年代以来意大利各地区制度变迁的考察和研究发现,社会环境和历史条件深刻地影响着制度的有效性。一个地区的历史土壤肥沃,那里的人们从传统中汲取的营养就越多;而如果历史的养分贫瘠,新制度就会受挫。[6]

  
现实生活中,中国公民利益表达与聚合机制已具备了相对多样性。公民个体在体制内被国家政治权威“政治安排”,与公民合群结社在体制外“政治嵌入”,这两种不同形态的政治参与方式,在现实政治生活中往往交叉并行,相辅相成,而不是非此即彼的排斥关系。以代议制民主为主要载体的“政治安排”,与以协商民主为主要载体的“政治嵌入”这两种不同民主形态的政治参与形式,在本质上都蕴含了人民主权[澳门赌城官网,10]与国家主权[11]互动关系的内在规定性。

  由于民间组织可以使分散的公民联合起来,它在政治生活中就能起到有效抑制政府对社会公众滥用公共权力的作用,使公共政治活动体现为公众利益服务的本质目标。在民间组织活动的过程中,公民还可以在具体实践中得到锻炼,认识到自身的力量,获得民主经验,提高组织能力。同时,原子化的公民在市场和企业面前也是弱者,他们通过民间组织进行聚合,也可以形成集体力量,增强同市场和企业进行集体谈判的能力。总之,民间组织的发展有利于加强公民之间的团结互助,增强公民的社会组织化程度,从而对提高公民的社会行为能力起到重要作用。

  
社会“细胞化”理论与早期西方政治哲学领域中提出的社会“原子化”(atomization)[5]概念有某种相似性。社会“细胞化”与“原子化”的核心观点,在马克思主义经典作家那里可以找到思想“原型”——虽然它与社会“细胞化”、“原子化”范畴的背景与用意存在重大区别。

  

  所谓限制分支原则指的是,社会团体与民办非企业单位不得设立地域性的分支机构。不许设立分支机构的规定事实上限制了民间组织作用的整体发挥与扩大。[9]
这一原则限制性很强,民间组织注册门槛过高,难以形成良好的公益环境和氛围,导致民间组织发育程度低、发展缓慢。

  
公民以个体身份在体制内被“政治安排”,与公民结社在体制外“嵌入”到地方性政治活动,并不完全局限于公民或草根民间组织这两种行为主体。现实政治生活中,不同的公民利益表达与聚合机制甚至是交叉并行的,同时出现在地方政治格局之中。只是在特定的区域和时空中,某一种政治参与的形式与效果较为“显著”,而另一种政治参与的形式与效果则不太显著,甚至处于隐性状态。也就是说,在特定时空环境中,地方党委、政府能够通过“政治安排”影响到民间草根自治组织的兴衰;同时,公民个人也能够借助形形色色的社会资本,或明或暗地广泛“嵌入”到地方性政治活动之中。

  现有立法以国务院行政法规和部委规章为主,立法层次较低。[10]虽然目前中国对民间组织的立法已有一些,如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》等,但也仅是国务院制定的行政法规,没有一个位阶较高的由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定的法律,即缺少一个民间组织的“母法”。这些规定也只有少数属于宪法规定的“行政规章”,即符合严格的形式要求,向社会公开发布并且从发布之日起生效。而大多数都是行政机关内部的文件,是上级对下级机关的工作指示,却又大量涉及了行政相对人的权利义务。但正是这些行政规定构成行政机关工作的最直接的根据。[11]可以说,现行行政法规和部门规章无论是从权威性还是从其所规范的内容等方面都已经远远无法适应民间组织发展的需要。

  
更为重要的是,公民个体合群结社,在既有政治体制以外,主动但间接地“嵌入”到当地政治活动中,获得了与地方党委、政府协商对话的政治身份,这一新兴的公民政治参与现象已经风起云涌,如火如荼。这是以非代议制形式影响地方性政治活动的公民利益表达与聚合机制,是国家与社会之间的“协商民主”范式。[7]当下中国国家与社会之间的这种“协商民主”,是一种有具体特定内涵的国家与社会之间“正当妥协”的互动关系。“正当妥协”的理论基础是相对于代议制民主范式的另一种范式——协商民主。在既有文本法律法规不能接纳的“非合法律性”格局中,地方政府与草根民间组织基于双方互利的合作,都愿意互相主动接触,并通过协商对话变通既定政策法规,在交往互动中渐趋宽容与妥协,是为“正当妥协”。此种基于程序正当和实体正义等宪法原则之上的宽容与妥协,旨在转变过去国家单向度主控的代议制民主范式,形成国家与社会双方基于合作基础之上的协商民主范式。

  第三,资助型税收制度的缺失。民间组织在登记注册之后的重要任务之一就是募集和保持一定规模的资金以维持其活动,这样,相关的税收制度就成为关系到民间组织存在与发展的重要问题。

  

进入专题: 民间组织
 

  

  第二,民间组织是公民进行政治参与的重要渠道。结社权通常是指公民为了一定的宗旨,依照法律规定的手续组织某种社会团体或者参加某种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等具有持续性的社会团体和民办非企业单位的权利。不同利益群体特别是弱势群体合法博弈主体地位的取得与制度化表达渠道的建立,既表现为自身民主能力的培育,更取决于结社自由制度化权利的保障。[2]中国公民的结社权有明确的宪法保障。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”对于个人来说,通过民间组织有效组织起来,对于拓展个人能力和进行政治参与都是非常重要的。

  
国家政治权威在强化与创新社会管理过程中,能够与草根民间组织基于协商对话等“协商民主”范式,在程序正义、实体公正等法理基础上形成“正当妥协”的结构性良性互动关系。公民个人通过民间结社自治活动,能够从既有政治体制之外有效地参与到地方性政治活动中来;这样一种从体制外间接而主动地渗透到体制内的政治参与方式,具有经济社会学意义上的“嵌入”(embeddedness)内涵,即“政治嵌入”式的公民利益表达与聚合机制。可见,虽然公民合群结社活动被迫处于非“合法律性”[8]的悖论之中,但他们在既有政治体制以外利用“社会资本”[9]来重构当地“风俗”,并重塑国家与社会结构性的良性互动关系。

  所谓非竞争性原则是指,为了避免民间组织之间开展竞争,禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的民间组织。[8]这实际上人为造成了垄断,不利于同类组织通过竞争得到发展,而且也使处于垄断地位的民间组织由于这种垄断地位而易于偏离非营利性、公益性的组织原则。

  
上世纪八十年代以来,中国的公民政治参与有了新发展,一是个别公民特别是民营企业资本所有人与高级经理人员,以国家“政治安排”(political

  民间组织在社会治理中发挥作用的方式与国家或者政府不同,它的作用一般是通过沟通协调实现的,而国家或者政府的作用是以强制力为基础,最终通过暴力来实现的。民间组织既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力主体,也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济主体,它源于社会、源于公民、源于公民结社权的行使。[5]当前,民间组织越来越成为公民表达意愿、维护权益、协调关系、化解矛盾的最为普遍和直接的形式。随着这种社会功能的发展,推动社会协调、参与社会治理成为许多民间组织的主要功能。

  
“政治安排”作为政府单方面管理社会的一大表现,虽扩大了公民个人的政治参与,有利于扩大执政基础,但也分化了民间社会,即分化了公民结社力量,在一定程度上消减了新型社会组织自身发育与成长的内在聚合力。

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当下中国公民结社活动的广泛兴起,在一定程度上反映出人民主权最终决定国家主权走向的历史发展趋势,这对中共执政方式和执政能力带来了新的机遇与挑战。[12]“加强与创新社会管理”[13]的改革任务,要求执政党把过去管不了、管不好的社会事务“简政放权”,把属于社会自治领域范畴的社会权利“还政于民”,进行必要的权力下放,增强社会自治能力。[14]因此,作为执政党,中共需要转变执政方式,提高执政能力,才能科学地整合社会资源,进一步增强政治合法性。尤为重要的是,草根民间结社对于社会和谐具有双刃剑的效用;[15]草根民间组织自身也会因为“内部人控制”等原因而面临着诸种“合法性危机”,这特别需要执政党在“简政放权”的同时,发挥国家主权对于人民主权的保障功能,以引领国家与社会的良性互动,通过双方“正当妥协”,确保公民结社活动在“政治嵌入”政治参与过程中向着健康的方向演进。

  改革开放以来,民间组织的发展获得了广阔的空间,民间组织的发展非常迅速。但是,当前,民间组织管理体制表现出强烈的限制和控制特征,民间组织的发展还面临着许多制度层面的约束。这主要表现在以下几个方面。

  

  关键词:民间组织;公民社会;制度环境

   三、“正当妥协”范式的法治国趋势

  中国民间组织的发展壮大肯定会培养公民的民主意识和政治参与意识,促进公民政治参与的主动性和积极性,从而对中国政治文化的转型产生积极影响。在中国传统政治文化中,臣民意识深深根植于人们的政治意识之中,而公民意识则非常缺乏,这种文化极大地泯灭了人的主体意识和个性自由,使现代政治理念很难在中国传统文化的母体内萌发出来。新中国成立后,传统文化中的一些负面因素仍然有着深刻的影响。民间组织的兴起和发展无疑对传统政治文化是极大的冲击,有助于中国传统政治文化向现代公民政治文化的转型。民间组织可以通过启发、教育和引导公民参与政治活动,增强公民对自己基本经济权利和政治权利的意识,鼓励和帮助公民组织维护自身的合法与合理权益。公民在民间组织中的活动过程是一种重要的政治社会化过程,对于把他们训练成为具有独立人格、具有自主行动能力的社会人起着重要作用,并会在社会层面培育一种新型的公民政治文化。

  
现实矛盾在于,改革开放以来,我国民间组织特别是新兴社会阶层兴办的各类草根组织,发展得如火如荼,暴露了相关法律体系和政府管理理念与手段相对滞后等问题。迄今我国尚无由全国人大颁布实施的有关民间组织的法律法规,现有的三个暂行条例,即《社会团体登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理条例》,其概念很宽泛也很不科学,没有放松体制上的束缚;[16]同时,它们均由国务院下属部门制定,并不是全国人大通过的法律,其实质仍是政府单向管理社会的产物。[17]它们的思维仍没有脱离计划经济时代的观念束缚,[18]主要表现为政府对民间社会的单向度控制路径。[19]

  改革开放以来,中国民间组织数量迅速增加,影响力大幅度提升,成为国家和市场力量之外的另一种重要力量。民政部2012年四季度全国社会服务业统计数据显示,全国民间组织(包括社会组织和自治组织)约为117.2万个。由于还存在大量未经注册登记的民间组织,民间组织的实际数量远远大于此数。尽管民间组织有了很大发展,但是,中国有关民间组织的约束性制度因素仍然对民间组织的发展起着极强的限制作用,这些约束性制度急待改进。

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