五、行政组织文化

   (作者:中国社会科学院学部委员、法学研究所所长)

  
中国是社会主义国家,虽然与以往的剥削阶级国家的性质不同,但现在同样也面临着严重的腐败威胁,一方面,它受到旧国家的影响而无法避免、无法立即根除的腐败;另一方面,除了和历史上剥削阶级国家的腐败有共同点之外,
它还带有自己的特点,
这就是同我国长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有着密切的关系。正因为权力过分集中、权力难以得到有效制约,导致了当前反腐败斗争形势依然严峻,反腐败斗争成为当务之急。反腐倡廉,不但要靠纪律、制度等“硬功夫、硬约束”,还要靠学习、宣传、教育等“软功夫、软约束”。2013年10月16日,中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在省部级领导干部廉洁从政研修班座谈会上强调,党员领导干部要带头纠正“四风”,带头廉洁自律。王岐山指出,惩治腐败,惩是为了治。要加强理想信念教育,使领导干部“不想腐”;强化制度建设和监督管理,使领导干部“不能腐”;坚持有腐必惩、有贪必肃,使领导干部“不敢腐”。[2]王岐山关于惩治腐败的三个“不”,其中摆在第一位的是“不想腐”,也就是思想教育的问题,廉政文化建设的问题。可见,坚决惩治腐败、有效预防腐败,必须加强行政廉洁文化建设的重点,提高行政廉洁文化建设的水平。

  
对于广大党员干部特别是各级领导干部(尤其是政法领导干部)来说,要努力提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,提高推进国家治理体系和治理能力现代化的能力。做到对宪法和法律保持敬畏之心,牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,决不行使法律未赋予的权力,决不干预法律不允许的事情,决不懈怠法律所要求的责任。在法治国家里,法律不仅是各级领导干部行使权力的依据和圭臬,也是他们“为官从政”的安全绳和保护伞。只要每个领导干部头脑中有法治这根弦,行为上有法律这个度,坚持依法行使权力,权大于法的难题就容易得到破解。

  
实行法治,需要法治文化的支撑。行政法治文化,是指依法执政、依法行政的观念形态,它以行政法律法规为载体,以行政法治理念为精神内核,从具体构成要素上分析,行政法治文化主要包括法律制度文化和法律精神文化,前者包括法律规范、法律组织、法律器物设施、法律标志、法律行为等。后者包括法律心理、法律观念、法律思想、法律理论等要素。同时,行政法治文化还意味着行政法治精神得以普遍化的实践和实现,政府的行政活动是行政法治精神实践的方式、过程和实现的结果。

   一

  
行政改革是行政发展的动力,但行政改革能否顺利,又受到一定的行政文化的影响和制约。因此,要实现行政改革的突破,首先需要大胆地解放思想,打破成规,寻求行政观念、行政理论的新的突破。正因为这样,行政改革的过程,必然是伴随着行政文化不断变迁、发展的过程,由此便产生了行政改革文化。所谓行政改革文化,就是指涉及到应该怎样地认识和把握行政改革大势的观念,明确行政改革的原则和策略,如何克服精神意识方面的阻力障碍,有助于形成推动行政改革发展的思想理念。

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价值是人类特有的一种感悟理解能力,是人类对一切实践的过程结果所做出的有利于自身维持和发展的评价,因此,人类的活动离不开价值问题,价值广泛存在于一切领域。作为行政价值文化而言,是指究竟应该怎样地从总体上感知体察行政工作的意义、作用以及所要达到的目的的观念认识,由此生成了行政组织和公务员的思维模式、心理意识、行为取向和行为习惯。它对行政活动中的人事和事务,能够做出价值判断、价值理解,能够指明行政发展的方向和追求的目标。因而,它对于行政的公共性、正当性、合理性,具有统摄力和根本的、透彻的解释力。

  
建设法治中国,破解权大于法的难题,应当着力从制度上解决问题。邓小平同志指出:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度好可以使坏人无法任意横行;制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”《决定》指出,“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策”。在实践中,某些领导干部之所以能够以权压法、以权谋私、权大于法,一个重要原因,是我们的某些法律制度还不完善、法制体系还不健全,尚未将公权力有效关进法律编制的制度笼子里,形成以权力制约权力、以制度保障权力、以法律规范权力、以民主监督权力的良法善治格局。

   四、行政廉洁文化

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  权大于法
 

    

  
从制度上破解权大于法的难题,要积极稳妥地全面深化法制改革,不断完善立法、执法、司法等方面的法律制度。

   三、行政法治文化

   二

   一、行政价值文化

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  权大于法
 

许耀桐 (进入专栏)
 

  
从根本上说,权大于法是封建人治的表现,与法治原则格格不入。法治与人治的一个根本区别,是法治坚持宪法法律至上和法律面前人人平等的原则,一切行使公权力的人都必须尊法守法,服从制度的规范,受到法律的监督。

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坚持党的领导,是中国特色社会主义的本质特征和内在要求,是推进依法治国、建设法治中国的基本前提和根本政治保障。习近平总书记在今年1月7日中央政法工作会议上的重要讲话中强调指出,“政法战线要旗帜鲜明坚持党的领导”。建设法治中国,破解权大于法的难题,确保法治中国建设沿着正确政治方向前进,必须始终坚持、努力加强并不断改善党对法治建设和政法工作的领导。我们不实行西方的三权分立、多党制,在中国特色社会主义理论和制度体系下,坚持党的领导与保障人民民主、实行依法治国是有机统一的,执政党政策与国家法律在本质上是一致的,坚持党的领导与确保司法机关依法独立公正行使职权是有机统一的,任何将它们故意对立起来的主张都是错误的,任何将它们随意割裂开来的观点都有失偏颇。

  
行政价值文化是行政科学的基础,也是行政机关和公务员的灵魂。行政机关和公务员,作为国家形成、社会发展的产物,首当其冲遇到的问题便是,“为了谁”以及“该怎样地忠于职守、履行职责”。例如,现今世界上各国都通行,初任公务员进入政府机关,要举行宣誓仪式。在我国,中央国家机关公务员的誓词是:“拥护中国共产党的领导,维护国家的安全、荣誉和利益;忠于宪法,忠于人民;恪尽职守,廉洁奉公;团结协作,务实创新;遵纪守法,保守秘密;全心全意为人民服务,为祖国的繁荣富强而努力奋斗。”[1]这样的公务员誓词,本身就是中国特色社会主义行政价值文化的集中体现。它阐释了作为中国政府的公务员,在行政工作中应该具有怎样的品格、道德、作风、操守以及达到怎样的思想境界。由此可见,行政价值文化在整个行政文化体系中,居于最高位阶,发挥最高位势的牵引作用。

  
解决这些问题,就要努力解决司法的行政化、地方化和官僚化问题。要根据宪法和法律的规定,理顺司法与党委、司法与政法委、司法与人大、司法与政府、司法与新闻媒体、司法与社会组织等外部关系,尤其要按照《决定》要求,从“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”等方面,确保人民法院人民检察院依法独立公正行使职权。全面改革司法的内部体制,包括法官检察官的招录、任用、交流、遴选、考核和奖惩等,司法活动的规范、评价、监督和问责等,确保法官检察官依法独立行使法定职权,独立履行法律职责。针对“信访不信法”、“信闹不信法”等现象,把涉诉涉法信访全盘纳入法治轨道,充分发挥司法作为解决矛盾纠纷最后一道防线的功能,重建司法终结涉诉涉法矛盾纠纷的良性循环机制,努力构建长治久安的法治秩序。

  
古往今来世界上的任何国家无不要求官员廉洁从政,有的国家还制定了严酷的纪律、制度加以约束,但是,贪污腐败还时常发生,甚至于愈演愈烈。这说明,反腐倡廉是一项长期艰巨的任务,反腐败不仅要抓好刑律,还要抓住思想教育。行政廉洁文化,是指关于行政机关和公务员廉洁从政、朴素勤俭的思想、信仰、知识、行为规范和与之相适应的生活方式、工作方式。行政廉洁文化从根本上反映着执政党和执政者的执政理念、执政目的和执政方式,是廉洁从政行为在文化和观念上的客观反映。行政廉洁文化的主要内涵包括,从政的国家主流文化意识、社会文化氛围,从政者的思想品质、职业道德和社会公德,它的核心价值是清正做人、廉洁做事。

  

    

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改革开放35年来,我国先后进行了七次行政体制和政府机构改革。每一次的行政体制和政府机构改革,都是对行政机关领导和公务员行政改革文化的挑战。例如,第一次1982年的改革,目标是提高政府工作效率,建立健全退休制度,实行干部年轻化,进行大规模的精兵简政,强烈冲击了多年来官场固有的因循守旧、只进不退的意识,树立了增强效率、增进活力的行政改革观念;其他的如第二次1988年改革以转变政府职能、下放权力是关键,第三次1993年改革在确立社会主义市场经济体制的背景下进行,要建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制,第四次1998年的改革要建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,建设一支高素质的专业化行政管理队伍,第五次2003年改革提出行政“决策、执行、监督”三权既相互制约又相互协调的要求,第六次2008年和第七次2012年的改革,积极探索和实行职能有机统一的大部门体制,都极大地深化了政府部门和政府官员对政府多层次、多视角和全方位的认识,增强了政府自我革命的意志和动力。同样的,行政改革也不可能在和风细雨中进行,而是充满了激烈的思想斗争和利益博弈,个人和部门的权力、地位、利益、待遇等等的得失,都可能成为行政改革的阻力。

    

  
在当今时代,随着政府从管理型转向服务型,开拓了行政价值文化更为广阔的研究空间和研究内涵。在西方国家,倡导“新公共服务”理论的学者,提出了“维护公共利益,公益至上;尊重公民权利,公民至上(people

  
当前,在某些干部特别是领导干部中,权大于法的人治观念和做法尚未消除,在实践中表现为多种形式。例如,以权压法,以言代法,个人意志凌驾于法律、制度和组织之上;崇尚个人专断、长官意志和行政命令方式,个人说了算,忽视民主集中制,否定法治原则、法治思维、法治方式和法律程序;崇尚官本位,搞特权、裙带关系,甚至无法无天、滥用职权,以权谋私、徇私枉法,贪污腐败,等等。

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