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侯猛  

周永坤 (进入专栏)
 

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【摘要】政法体制是党领导依法治国的制度和工作机制的重要组成部分,也是建设中国特色社会主义法治国家,实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。当代中国的政法体制是在历史的演进中逐渐形成的,它主要包括两个方面:在条块关系中,以块块管理为主的同级党委领导体制;在央地关系中,党内分级归口管理和中央集中统一领导体制。研究中国的政法体制,仅用具有普适意义的现代西方概念来理解还不够,还需要运用本土概念深描中国的法律经验事实。这样才有可能反思和建构“关于中国”的社会主义法治理论。

  现行党委政法委员会(以下简称“政法委”)是公、检、法三家的“党内领导机构”,它已经存在了半个多世纪,现在应当将它放到社会主义法治建设的大背景下重新检视,以寻求新的历史定位。

   【关键字】政法体制;社会主义法治;条块关系;央地关系;民主集中制

  

  

  一、政法委的历史沿革

   一、问题与进路

  

  
2014年10月23日,中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《法治决定》)。《法治决定》深刻阐明了党的领导和依法治国的关系等法治建设的重大理论和实践问题,对社会主义法治国家建设作出了顶层设计。习近平指出:“党和法治的关系是法治建设的核心问题”,[1]“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是全面推进依法治国题中应有之义。要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。[2]具体来说,党领导依法治国的制度和工作机制,就是“通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作”。[3]这其中非常重要的组成部分,就是政法体制。习近平特别强调:“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自觉,任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。我们既要坚持党对政法工作的领导不动摇,又要加强和改善党对政法工作的领导,不断提高党领导政法的能力和水平。”[4]

  1.政法委的历史渊源

  
那么,什么是政法?中国法学界对这一概念,特别是概念所指向的经验事实比较陌生。多年来,我们比较重视现代西方国家法治理论的引介和研究,但对于中国社会主义法治实践的经验研究,由于种种原因并没有很好地开展。而且,在现代西方的学术话语体系中,也常常找不到对应概念能够准确表达中国社会主义法治实践。在这样的背景下,可以尝试挖掘使用本土概念来表达中国社会主义法治实践,进而提炼中国社会主义法治理论。

  

   “政法”,就是这样一个本土概念。它在英文中常被翻译成Law and
Politics,但这却没能准确反映出“政法”一词所要表达的准确内涵。按照马克思列宁主义的观点,“政法”强调的是体现国家意志的法律要为政治服务,法律是阶级斗争的工具。[5]我国的正式表述为:“政法部门是国家机器的重要组成部分,是人民民主专政的重要工具。军队是党和人民手中的‘枪杆子’”,“政法部门是党和人民手中的‘刀把子’”。[6]在当代中国,尽管已经不再强调以阶级斗争为纲,但政法部门的重要任务仍是维护社会稳定。政法部门主要包括公安机关、检察院、法院、司法行政机关、国家安全机关和武装警察部队,在历史上,还包括建国初期负责立法事务的政务院法制委员会、民族事务委员会和内务部(民政部)。就具体业务来说,其他各部门涉及综合治理、信访的事务也属于政法工作的范围。在最广的意义上,党的纪律检查委员会(简称“纪检委”)的部分职能也具有政法性质。[7]上世纪90年代以后,纪检委与检察院还就反贪案件建立了一套包括“双规”在内的办案对接机制。[8]

  政法委制度的源头,是1946年6月,中共中央书记处批准,在“边区宪法研究会”的基础上成立“中央法律问题研究委员会”,这是一个“智库”性质的机构。1948年12月12日,中共中央书记处决定建立“中央法律委员会”,其主要任务是为未来的新政权起草法律,属于秘书班子一类的机构。1949年新政权成立,“中央法律委员会”随之撤销,代之而起的是设在集权的中央人民政府委员会内的政府的政法委员会,它不同于党委的政法委员会。注1 1954年宪法生效后,政权结构由集权的中央人民政府委员会制变成了宪政分权的人民代表大会制,在人民代表大会制度下,政务院变成了国务院,法院、检察院不再是中央人民政府的分支,而是独立的司法部门。这一宪政分权的制度与此前的公检法集权的政法委员会制度格格不入,因此政府的政法委员会制度一度消失。注2

  
“体制”也是一个本土概念。“体制”在英文中常被翻译成System,但这很难准确表达出“体制”所指向的中国经验。这里的“体制”概念,不仅指代国家政权的组织运作体系,还指代中国共产党的组织运作体系。中国体制是党的领导体制逐渐嵌入国家政权体制的型态,这是一种单向度的二元体制。[9]政法体制作为单向度二元体制的重要组成部分,其本质特征就是党的领导。坚持党的领导,不是一句空洞的口号:“一方面,要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,统筹依法治国各领域工作,确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。另一方面,要改善党对依法治国的领导,不断提高党领导依法治国的能力和水平。”[10]但是,法学界对于党如何领导政法的经验研究,目前还并不多见。已有的少数研究也主要是围绕政法委员会、党与司法、群众路线等专门议题展开,[11]而缺乏对当代中国的政法体制进行整体分析。

  

  
当代中国的政法体制,是建设中国特色社会主义法治国家的重要基石,而“建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是全面深化改革的必然要求,有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作,有利于在法治轨道上不断深化改革”。[12]因此,从国家治理的现实紧迫性出发,也有必要对当代中国的政法体制进行整体分析,特别是分析这一体制如何形成、如何组织、如何运作的过程。

  2.秘书性质的中共中央法律委员会

  
从静态结构上来观察,政法体制可以围绕三个机构设置来讨论:各级政法机关设立的党组;负责联系与指导各政法机关的党委政法委员会;负责牵头管理政法干部的党委组织部。本文更关心政法体制的动态形成过程,即它们是如何一步一步组织起来并展开运作的。正如钱穆教授所言,“某一制度之创立,决不是凭空忽然地创立,它必有渊源,早在此项制度创立之先,已有此项制度之前身,渐渐地在创立”,“某一项制度之逐渐创始而臻于成熟,在当时必有种种人事需要,逐渐在酝酿,又必有种种用意,来创设此制度”。[13]本文也将初步揭示,当代中国政法体制的基本格局,是中国共产党在建国初期基于特定时期的历史任务所奠定的,并且随着制度变迁逐渐形成的。

  

  
本文所用文献材料主要包括:中央档案馆和中央文献研究室首次大规模出版的中共中央重要文件4569件,共计50册,[14]时间从1949年10月到1966年5月;散见的1966年至今的相关重要文件;党和国家领导人,特别是政法工作负责人的年谱、传记。[15]文章第二部分讨论在“条条”与“块块”关系(简称“条块关系”)中,以块块管理为主的同级党委领导体制是如何形成的;第三部分讨论在中央与地方关系(简称“央地关系”)中,分级归口管理和中央集中统一领导的体制是如何形成的;第四部分讨论政法体制形成的启示意义。

  现行的党委政法委员会制度直接发端于1956年的“中共中央法律委员会”。1956年7月6日,中共中央政治局决定召开了第一次法律委员会会议,宣布正式成立中共中央法律委员会,其任务是中共中央交办的工作,主要是关于法律工作方针政策和各部门的分工等问题,并不主管有关部门的具体案件。当时公检法各部门都设立党组,各有关机构的党组直接向中央负责,向中央请示报告工作,并不向中共中央法律委员会报告工作。注3可见当时的中共中央法律委员会只是一个秘书性质的机构,而且只设在中央一级。

  

  

   二、条块关系下的同级党委领导制

  3.“政法小组”的突进与文革中的毁灭

  
1949年10月以前,中国共产党只建立过地方性的政权体制。新中国成立以后,中国共产党首要解决的问题就是,如何建立并进入全国性的国家政权体制,有效实现对国家各政法机关的领导。[16]这是党与国家关系的一个根本问题,具体来说,它又涉及央地关系和条块关系。

  

  
“条条”与“块块”是中国的本土概念,最早是由毛泽东提出来的。1956年2月14日,毛泽东在听薄一波汇报国务院第三办公室工作时说:“我去年出去了趟,跟地方同志谈话,他们流露不满,总觉得中央束缚了他们。地方同中央有些矛盾,若干事情不放手让他们管。他们是块块,你们是条条,你们无数条条往下达,而且规格不一,也不通知他们;他们的若干要求,你们也不批准,约束了他们。”[17]在中国的政治语境下,“条条”是指业务的上下级关系,如最高人民法院与地方各级人民法院之间的管理关系,而“块块”是指同级各个机关之间的关系。这样,地方是“块块”,中央也是“块块”。块块管理的根本,就是同级各个机关接受同级党委的领导。例如,省级人民法院党组、省级人大常委会党组、省委政法委员会,都要接受省委的领导。

  1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》决定成立政法小组,“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’,没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”这个通知其实是逐字逐句照抄了时任中国共产党主席的毛泽东的相关批语。注4从此,中国开始形成了至今难以改变的党政不分的、人治的一元化体制。注5特别严重的是,从1958年开始,县以上各级党委都成立了政法小组,政法小组不仅“协调”公、检、法的关系,而且逐渐形成了重大案件要由党委审批的习惯。注6这个体制不仅在立法上,特别是在司法上强化了人治体制,形成了从上到下的党委第一把手专权的制度,党的领导成为书记的领导,而不是党的方针政策的领导。这使1954宪法确立的宪政体系悬置,也使八大确立的党“必须严格地遵守法制”的方针失去了制度依托。从此一步步造就了文化大革命的社会条件。

  
接受同级党委领导的具体组织形式,首先是在同级国家各政法机关中设立党组。1949年11月,中共中央决定在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组;政务院设立党组,政治法律委员会设立分党组,各部门设立党组小组;最高人民法院和最高人民检察署(以下简称“两高”)成立联合党组。[18]地方各级政法机关也相应设立党组。从在各国家政法机关中设立党组,到最终确立以块块管理为主的同级党委领导体制,经历了较长的磨合过程,但其主要解决的是以下两个方面的问题。

  这个政法小组的作用在于迎合当时党的领导人的人治偏好,毁坏了正在起步的中国法治建设。例如,1958年,中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中指出,“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况看,已经没有必要制定了”。这个报告直接导致全国立法工作陷于停顿。特别严重的是,它在“大跃进”的时代氛围中引发了“公安大跃进”,这导致全局性的社会大灾难。注7中央政法小组还向中共中央提交了“关于中央政法机关精简机构和改变管理体制”的报告,结果形成了完全违背宪法(1954)体制的“公检法三家合一,公安为头”的极端人治体制。1960年11月,中共中央在对“报告”的批复中决定,最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公,并由公安部统一领导,注8法院检察院都成了公安的下属单位。警察领导法院,这在任何正常体制下都是难以想象的。这两个措施无疑与八年后的文化大革命存在因果关系。1966年开始的文革期间,党委被踢开,政法机关被砸,中央政法小组自身也难免其祸。中央政法小组在名存实亡了数年后,自1972年3月中央政法小组组长谢富治病故后,它就连形式都不存在了。

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